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Strasbourg, février 1995  |
H(1995)010 |
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CONVENTION-CADRE POUR LA PROTECTION
DES MINORITES NATIONALES ET
RAPPORT EXPLICATIF | INTRODUCTION:  La
Convention-cadre pour la protection des minorités nationales, élaborée
au sein du Conseil de l’Europe par le Comité ad hoc pour la protection
des minorités nationales (CAHMIN) sous l’autorité du Comité des
Ministres, a été adoptée par le Comité des Ministres du Conseil de
l’Europe le 10 novembre 1994 et ouverte à la signature des Etats
membres le 1er février 1995. Des Etats non membres peuvent également
être invités par le Comité des Ministres à devenir Partie à cet
instrument. La présente publication contient le texte de la
Convention-cadre pour la protection des minorités nationales ainsi que
le rapport explicatif. LA CONVENTION-CADRE POUR LA PROTECTION DES MINORITéS NATIONALES Les Etats membres du Conseil de l’Europe et les autres Etats, signataires de la présente Convention-cadre, Considérant
que le but du Conseil de l’Europe est de réaliser une union plus
étroite entre ses membres afin de sauvegarder et de promouvoir les
idéaux et les principes qui sont leur patrimoine commun; Considérant
que l’un des moyens d’atteindre ce but est la sauvegarde et le
développement des droits de l’homme et des libertés fondamentales; Souhaitant
donner suite à la Déclaration des chefs d’Etat et de gouvernement des
Etats membres du Conseil de l’Europe adoptée à Vienne le 9 octobre 1993; Résolus à protéger l’existence des minorités nationales sur leur territoire respectif; Considérant
que les bouleversements de l’histoire européenne ont montré que la
protection des minorités nationales est essentielle à la stabilité, à
la sécurité démocratique et à la paix du continent; Considérant
qu’une société pluraliste et véritablement démocratique doit non
seulement respecter l’identité ethnique, culturelle, linguistique et
religieuse de toute personne appartenant à une minorité nationale, mais
également créer des conditions propres à permettre d’exprimer, de
préserver et de développer cette identité; Considérant que la
création d’un climat de tolérance et de dialogue est nécessaire pour
permettre à la diversité culturelle d’être une source, ainsi qu’un
facteur, non de division, mais d’enrichissement pour chaque société; Considérant
que l’épanouissement d’une Europe tolérante et prospère ne dépend pas
seulement de la coopération entre Etats mais se fonde aussi sur une
coopération transfrontalière entre collectivités locales et régionales
respectueuse de la constitution et de l’intégrité territoriale de
chaque Etat; Prenant en compte la Convention de sauvegarde des Droits de l’Homme et des Libertés fondamentales et ses Protocoles; Prenant
en compte les engagements relatifs à la protection des minorités
nationales contenus dans les conventions et déclarations des Nations
Unies ainsi que dans les documents de la Conférence sur la sécurité et
la coopération en Europe, notamment celui de Copenhague du 29 juin 1990; Résolus
à définir les principes qu’il convient de respecter et les obligations
qui en découlent pour assurer, au sein des Etats membres et des autres
Etats qui deviendront Parties au présent instrument, la protection
effective des minorités nationales et des droits et libertés des
personnes appartenant à ces dernières dans le respect de la prééminence
du droit, de l’intégrité territoriale et de la souveraineté nationale; Etant
décidés à mettre en œuvre les principes énoncés dans la présente
Convention-cadre au moyen de législations nationales et de politiques
gouvernementales appropriées, Sont convenus de ce qui suit: Titre I Article 1 La
protection des minorités nationales et des droits et libertés des
personnes appartenant à ces minorités fait partie intégrante de la
protection internationale des droits de l’homme et, comme telle,
constitue un domaine de la coopération internationale. Article 2 Les
dispositions de la présente Convention-cadre seront appliquées de bonne
foi, dans un esprit de compréhension et de tolérance ainsi que dans le
respect des principes de bon voisinage, de relations amicales et de
coopération entre les Etats. Article 3 1 Toute
personne appartenant à une minorité nationale a le droit de choisir
librement d’être traitée ou ne pas être traitée comme telle et aucun
désavantage ne doit résulter de ce choix ou de l’exercice des droits
qui y sont liés. 2 Les personnes appartenant à des minorités
nationales peuvent individuellement ainsi qu’en commun avec d’autres
exercer les droits et libertés découlant des principes énoncés dans la
présente Convention-cadre. Titre II Article 4 1
Les Parties s’engagent à garantir à toute personne appartenant à une
minorité nationale le droit à l’égalité devant la loi et à une égale
protection de la loi. A cet égard, toute discrimination fondée sur
l’appartenance à une minorité nationale est interdite. 2 Les
Parties s’engagent à adopter, s’il y a lieu, des mesures adéquates en
vue de promouvoir, dans tous les domaines de la vie économique,
sociale, politique et culturelle, une égalité pleine et effective entre
les personnes appartenant à une minorité nationale et celles
appartenant à la majorité. Elles tiennent dûment compte, à cet égard,
des conditions spécifiques des personnes appartenant à des minorités
nationales. 3 Les mesures adoptées conformément au paragraphe 2 ne sont pas considérées comme un acte de discrimination. Article 5 1
Les Parties s’engagent à promouvoir les conditions propres à permettre
aux personnes appartenant à des minorités nationales de conserver et
développer leur culture, ainsi que de préserver les éléments essentiels
de leur identité que sont leur religion, leur langue, leurs traditions
et leur patrimoine culturel. Sans préjudice des mesures prises
dans le cadre de leur politique générale d’intégration, les Parties
s’abstiennent de toute politique ou pratique tendant à une assimilation
contre leur volonté des personnes appartenant à des minorités
nationales et protègent ces personnes contre toute action destinée à
une telle assimilation. Article 6 1 Les Parties
veilleront à promouvoir l’esprit de tolérance et le dialogue
interculturel, ainsi qu’à prendre des mesures efficaces pour favoriser
le respect et la compréhension mutuels et la coopération entre toutes
les personnes vivant sur leur territoire, quelle que soit leur identité
ethnique, culturelle, linguistique ou religieuse, notamment dans les
domaines de l’éducation, de la culture et des médias. 2 Les
Parties s’engagent à prendre toutes mesures appropriées pour protéger
les personnes qui pourraient être victimes de menaces ou d’actes de
discrimination, d’hostilité ou de violence en raison de leur identité
ethnique, culturelle, linguistique ou religieuse. Article 7 Les
Parties veilleront à assurer à toute personne appartenant à une
minorité nationale le respect des droits à la liberté de réunion
pacifique et à la liberté d’association, à la liberté d’expression et à
la liberté de pensée, de conscience et de religion. Article 8 Les
Parties s’engagent à reconnaître à toute personne appartenant à une
minorité nationale le droit de manifester sa religion ou sa conviction,
ainsi que le droit de créer des institutions religieuses, organisations
et associations. Article 9 1 Les Parties s’engagent
à reconnaître que le droit à la liberté d’expression de toute personne
appartenant à une minorité nationale comprend la liberté d’opinion et
la liberté de recevoir ou de communiquer des informations ou des idées
dans la langue minoritaire, sans ingérence d’autorités publiques et
sans considération de frontières. Dans l’accès aux médias, les Parties
veilleront, dans le cadre de leur système législatif, à ce que les
personnes appartenant à une minorité nationale ne soient pas
discriminées. 2 Le premier paragraphe n’empêche pas les Parties
de soumettre à un régime d’autorisation, non discriminatoire et fondé
sur des critères objectifs, les entreprises de radio sonore, télévision
ou cinéma. 3 Les Parties n’entraveront pas la création et
l’utilisation de médias écrits par les personnes appartenant à des
minorités nationales. Dans le cadre légal de la radio sonore et de la
télévision, elles veilleront, dans la mesure du possible et compte tenu
des dispositions du premier paragraphe, à accorder aux personnes
appartenant à des minorités nationales la possibilité de créer et
d’utiliser leurs propres médias. 4 Dans le cadre de leur système
législatif, les Parties adopteront des mesures adéquates pour faciliter
l’accès des personnes appartenant à des minorités nationales aux
médias, pour promouvoir la tolérance et permettre le pluralisme
culturel. Article 10 1 Les Parties s’engagent à
reconnaître à toute personne appartenant à une minorité nationale le
droit d’utiliser librement et sans entrave sa langue minoritaire en
privé comme en public, oralement et par écrit. 2 Dans les aires
géographiques d’implantation substantielle ou traditionnelle des
personnes appartenant à des minorités nationales, lorsque ces personnes
en font la demande et que celle-ci répond à un besoin réel, les Parties
s’efforceront d’assurer, dans la mesure du possible, des conditions qui
permettent d’utiliser la langue minoritaire dans les rapports entre ces
personnes et les autorités administratives. 3 Les Parties
s’engagent à garantir le droit de toute personne appartenant à une
minorité nationale d’être informée, dans le plus court délai, et dans
une langue qu’elle comprend, des raisons de son arrestation, de la
nature et de la cause de l’accusation portée contre elle, ainsi que de
se défendre dans cette langue, si nécessaire avec l’assistance gratuite
d’un interprète. Article 11 1 Les Parties s’engagent
à reconnaître à toute personne appartenant à une minorité nationale le
droit d’utiliser son nom (son patronyme) et ses prénoms dans la langue
minoritaire ainsi que le droit à leur reconnaissance officielle, selon
les modalités prévues par leur système juridique. 2 Les Parties
s’engagent à reconnaître à toute personne appartenant à une minorité
nationale le droit de présenter dans sa langue minoritaire des
enseignes, inscriptions et autres informations de caractère privé
exposées à la vue du public. 3 Dans les régions
traditionnellement habitées par un nombre substantiel de personnes
appartenant à une minorité nationale, les Parties, dans le cadre de
leur système législatif, y compris, le cas échéant, d’accords avec
d’autres Etats, s’efforceront, en tenant compte de leurs conditions
spécifiques, de présenter les dénominations traditionnelles locales,
les noms de rues et autres indications topographiques destinées au
public, dans la langue minoritaire également, lorsqu’il y a une demande
suffisante pour de telles indications. Article 12 1
Les Parties prendront, si nécessaire, des mesures dans le domaine de
l’éducation et de la recherche pour promouvoir la connaissance de la
culture, de l’histoire, de la langue et de la religion de leurs
minorités nationales aussi bien que de la majorité. 2 Dans ce
contexte, les Parties offriront notamment des possibilités de formation
pour les enseignants et d’accès aux manuels scolaires, et faciliteront
les contacts entre élèves et enseignants de communautés différentes. 3
Les Parties s’engagent à promouvoir l’égalité des chances dans l’accès
à l’éducation à tous les niveaux pour les personnes appartenant à des
minorités nationales. Article 13 1 Dans le cadre de
leur système éducatif, les Parties reconnaissent aux personnes
appartenant à une minorité nationale le droit de créer et de gérer
leurs propres établissements privés d’enseignement et de formation. 2 L’exercice de ce droit n’implique aucune obligation financière pour les Parties. Article 14 1
Les Parties s’engagent à reconnaître à toute personne appartenant à une
minorité nationale le droit d’apprendre sa langue minoritaire. 2
Dans les aires géographiques d’implantation substantielle ou
traditionnelle des personnes appartenant à des minorités nationales,
s’il existe une demande suffisante, les Parties s’efforceront
d’assurer, dans la mesure du possible et dans le cadre de leur système
éducatif, que les personnes appartenant à ces minorités aient la
possibilité d’apprendre la langue minoritaire ou de recevoir un
enseignement dans cette langue. 3 Le paragraphe 2 du présent
article sera mis en œuvre sans préjudice de l’apprentissage de la
langue officielle ou de l’enseignement dans cette langue. Article 15 Les
Parties s’engagent à créer les conditions nécessaires à la
participation effective des personnes appartenant à des minorités
nationales à la vie culturelle, sociale et économique, ainsi qu’aux
affaires publiques, en particulier celles les concernant. Article 16 Les
Parties s’abstiennent de prendre des mesures qui, en modifiant les
proportions de la population dans une aire géographique où résident des
personnes appartenant à des minorités nationales, ont pour but de
porter atteinte aux droits et libertés découlant des principes énoncés
dans la présente Convention-cadre. Article 17 1 Les
Parties s’engagent à ne pas entraver le droit des personnes appartenant
à des minorités nationales d’établir et de maintenir, librement et
pacifiquement, des contacts au-delà des frontières avec des personnes
se trouvant régulièrement dans d’autres Etats, notamment celles avec
lesquelles elles ont en commun une identité ethnique, culturelle,
linguistique ou religieuse, ou un patrimoine culturel. 2 Les
Parties s’engagent à ne pas entraver le droit des personnes appartenant
à des minorités nationales de participer aux travaux des organisations
non gouvernementales tant au plan national qu’international. Article 18 1
Les Parties s’efforceront de conclure, si nécessaire, des accords
bilatéraux et multilatéraux avec d’autres Etats, notamment les Etats
voisins, pour assurer la protection des personnes appartenant aux
minorités nationales concernées. 2 Le cas échéant, les Parties prendront des mesures propres à encourager la coopération transfrontalière. Article 19 Les
Parties s’engagent à respecter et à mettre en œuvre les principes
contenus dans la présente Convention-cadre en y apportant, si
nécessaire, les seules limitations, restrictions ou dérogations prévues
dans les instruments juridiques internationaux, notamment dans la
Convention de sauvegarde des Droits de l’Homme et des Libertés
fondamentales et ses Protocoles, dans la mesure où elles sont
pertinentes pour les droits et libertés qui découlent desdits principes. Titre III Article 20 Dans
l’exercice des droits et des libertés découlant des principes énoncés
dans la présente Convention-cadre, les personnes appartenant à des
minorités nationales respectent la législation nationale et les droits
d’autrui, en particulier ceux des personnes appartenant à la majorité
ou aux autres minorités nationales. Article 21 Aucune
des dispositions de la présente Convention-cadre ne sera interprétée
comme impliquant pour un individu un droit quelconque de se livrer à
une activité ou d’accomplir un acte contraires aux principes
fondamentaux du droit international et notamment à l’égalité
souveraine, à l’intégrité territoriale et à l’indépendance politique
des Etats. Article 22 Aucune des dispositions de la
présente Convention-cadre ne sera interprétée comme limitant ou portant
atteinte aux droits de l’homme et aux libertés fondamentales qui
pourraient être reconnus conformément aux lois de toute Partie ou de
toute autre convention à laquelle cette Partie contractante est partie. Article 23 Les
droits et libertés découlant des principes énoncés dans la présente
Convention-cadre, dans la mesure où ils ont leur pendant dans la
Convention de sauvegarde des Droits de l’Homme et des Libertés
fondamentales et ses Protocoles, seront entendus conformément à ces
derniers. Titre IV Article 24 1 Le
Comité des Ministres du Conseil de l’Europe est chargé de veiller à la
mise en œuvre de la présente Convention-cadre par les Parties
contractantes. 2 Les Parties qui ne sont pas membres du Conseil
de l’Europe participeront au mécanisme de mise en œuvre selon des
modalités à déterminer. Article 25 1 Dans un délai
d’un an à compter de l’entrée en vigueur de la présente
Convention-cadre à l’égard d’une Partie contractante, cette dernière
transmet au Secrétaire Général du Conseil de l’Europe des informations
complètes sur les mesures législatives et autres qu’elle aura prises
pour donner effet aux principes énoncés dans la présente
Convention-cadre. 2 Ultérieurement, chaque Partie transmettra au
Secrétaire Général, périodiquement et chaque fois que le Comité des
Ministres en fera la demande, toute autre information relevant de la
mise en œuvre de la présente Convention-cadre. 3 Le Secrétaire
Général transmet au Comité des Ministres toute information communiquée
conformément aux dispositions du présent article. Article 26 1
Lorsqu’il évalue l’adéquation des mesures prises par une Partie pour
donner effet aux principes énoncés par la présente Convention-cadre, le
Comité des Ministres se fait assister par un comité consultatif dont
les membres possèdent une compétence reconnue dans le domaine de la
protection des minorités nationales. 2 La composition de ce
comité consultatif ainsi que ses procédures sont fixées par le Comité
des Ministres dans un délai d’un an à compter de l’entrée en vigueur de
la présente Convention-cadre. Titre V Article 27 La
présente Convention-cadre est ouverte à la signature des Etats membres
du Conseil de l’Europe. Jusqu’à la date de son entrée en vigueur, elle
est aussi ouverte à la signature de tout autre Etat invité à la signer
par le Comité des Ministres. Elle sera soumise à ratification,
acceptation ou approbation. Les instruments de ratification,
d’acceptation ou d’approbation seront déposés près le Secrétaire
Général du Conseil de l’Europe. Article 28 1 La
présente Convention-cadre entrera en vigueur le premier jour du mois
qui suit l’expiration d’une période de trois mois après la date à
laquelle douze Etats membres du Conseil de l’Europe auront exprimé leur
consentement à être liés par la Convention-cadre conformément aux
dispositions de l’article 27. 2 Pour tout Etat membre qui
exprimera ultérieurement son consentement à être lié par la
Convention-cadre, celle-ci entrera en vigueur le premier jour du mois
qui suit l’expiration d’une période de trois mois après la date du
dépôt de l’instrument de ratification, d’acceptation ou d’approbation. Article 29 1
Après l’entrée en vigueur de la présente Convention-cadre et après
consultation des Etats contractants, le Comité des Ministres du Conseil
de l’Europe pourra inviter à adhérer à la présente Convention-cadre,
par une décision prise à la majorité prévue à l’article 20.d du Statut
du Conseil de l’Europe, tout Etat non membre du Conseil de l’Europe
qui, invité à la signer conformément aux dispositions de l’article 27,
ne l’aura pas encore fait, et tout autre Etat non membre. 2 Pour
tout Etat adhérant, la Convention-cadre entrera en vigueur le premier
jour du mois qui suit l’expiration d’une période de trois mois après la
date de dépôt de l’instrument d’adhésion près le Secrétaire Général du
Conseil de l’Europe. Article 30 1 Tout Etat peut, au
moment de la signature ou au moment du dépôt de son instrument de
ratification, d’acceptation, d’approbation ou d’adhésion, désigner le
ou les territoires pour lesquels il assure les relations
internationales auxquels s’appliquera la présente Convention-cadre. 2
Tout Etat peut, à tout autre moment par la suite, par une déclaration
adressée au Secrétaire Général du Conseil de l’Europe, étendre
l’application de la présente Convention-cadre à tout autre territoire
désigné dans la déclaration. La Convention-cadre entrera en vigueur à
l’égard de ce territoire le premier jour du mois qui suit l’expiration
d’une période de trois mois après la date de réception de la
déclaration par le Secrétaire Général. 3 Toute déclaration faite
en vertu des deux paragraphes précédents pourra être retirée, en ce qui
concerne tout territoire désigné dans cette déclaration, par
notification adressée au Secrétaire Général. Le retrait prendra effet
le premier jour du mois qui suit l’expiration d’une période de trois
mois après la date de réception de la notification par le Secrétaire
Général. Article 31 1 Toute Partie peut, à tout
moment, dénoncer la présente Convention-cadre en adressant une
notification au Secrétaire Général du Conseil de l’Europe. 2 La
dénonciation prendra effet le premier jour du mois qui suit
l’expiration d’une période de six mois après la date de réception de la
notification par le Secrétaire Général. Article 32 Le
Secrétaire Général du Conseil de l’Europe notifiera aux Etats membres
du Conseil, aux autres Etats signataires et à tout Etat ayant adhéré à
la présente Convention-cadre: a. toute signature; b. le dépôt de tout instrument de ratification, d’acceptation, d’approbation ou d’adhésion; c. toute date d’entrée en vigueur de la présente Convention-cadre conformément à ses articles 28, 29 et 30; d. tout autre acte, notification ou communication ayant trait à la présente Convention-cadre. En foi de quoi, les soussignés, dûment autorisés à cet effet, ont signé la présente Convention-cadre. Fait
à Strasbourg, le 1er février 1995, en français et en anglais, les deux
textes faisant également foi, en un seul exemplaire qui sera déposé
dans les archives du Conseil de l’Europe. Le Secrétaire Général du
Conseil de l’Europe en communiquera copie certifiée conforme à chacun
des Etats membres du Conseil de l’Europe et à tout Etat invité à signer
ou à adhérer à la présente Convention-cadre. HISTORIQUE 1.
La situation des minorités nationales a été examinée dans le cadre du
Conseil de l’Europe à diverses occasions sur une période de plus de
quarante ans. Dès les toutes premières années de son existence (1949),
l’Assemblée parlementaire avait reconnu, dans un rapport de la
commission des questions juridiques et administratives, l’importance du
«problème d’une protection plus étendue des droits des minorités
nationales». En 1961, l’Assemblée préconisait d’inclure un article dans
un protocole additionnel en vue de garantir aux minorités nationales
certains droits non couverts par la Convention européenne des Droits de
l’Homme (CEDH). Cette dernière se limite en effet à mentionner
«l’appartenance à une minorité nationale» dans la clause de
non-discrimination prévue à l’article 14. Le libellé du projet
d’article concernant la protection des minorités nationales proposé
dans la Recommandation 285 (1961) était le suivant: «Les
personnes appartenant à une minorité nationale ne peuvent être privées
du droit, en commun avec les autres membres de leur groupe, et dans les
limites assignées par l’ordre public, d’avoir leur propre vie
culturelle, d’employer leur propre langue, d’ouvrir des écoles qui leur
soient propres et de recevoir l’enseignement dans la langue de leur
choix ou de professer et de pratiquer leur propre religion.» 2.
Le comité d’experts, qui avait été chargé d’étudier la possibilité et
l’opportunité d’élaborer un tel protocole, a ajourné ses travaux
jusqu’à ce qu’une décision définitive ait été prise dans les affaires
linguistiques belges concernant l’emploi de la langue dans
l’enseignement (Arrêt de la Cour européenne des Droits de l’Homme du 23
juillet 1968, Série A, no 6). En 1973, il est parvenu à la conclusion
que, d’un point de vue strictement juridique, il n’était pas absolument
nécessaire que la protection des minorités fasse l’objet d’une
disposition spéciale consignée dans un protocole additionnel à la CEDH.
Les experts considéraient toutefois qu’il n’y avait pas d’obstacle
juridique majeur à l’adoption d’un tel protocole si ce dernier était
jugé souhaitable pour d’autres raisons. 3. Plus récemment,
l’Assemblée parlementaire a recommandé au Comité des Ministres des
solutions à la fois politiques et juridiques, notamment celle
d’élaborer un protocole ou une convention sur les droits des minorités
nationales. La Recommandation 1134 (1990) contient une liste de
principes considérés par l’Assemblée comme nécessaires à la protection
des minorités nationales. En octobre 1991, le Comité directeur des
droits de l’homme (CDDH) s’est vu confier la tâche d’examiner, sous
leurs aspects juridiques et politiques, les conditions dans lesquelles
le Conseil de l’Europe pourrait mener une action pour la protection des
minorités nationales en tenant compte des travaux effectués par la
Conférence sur la sécurité et la coopération en Europe (CSCE) et par
les Nations Unies, ainsi que des réflexions menées au sein du Conseil
de l’Europe. 4. En mai 1992, le CDDH a été chargé par le Comité
des Ministres d’étudier la possibilité de formuler des normes
spécifiques relatives à la protection des minorités nationales. Pour ce
faire, le CDDH a mis en place un comité d’experts (DH-MIN) qui, selon
un nouveau mandat attribué en mars 1993, devait proposer des normes
juridiques spécifiques dans le domaine considéré, en gardant à l’esprit
le principe de complémentarité des travaux du Conseil de l’Europe et de
la CSCE. Au cours de leurs travaux, le CDDH et le DH-MIN ont tenu
compte de différents textes, notamment de la proposition de Convention
européenne pour la protection des minorités nationales élaborée par la
Commission européenne pour la démocratie par le droit (dite «Commission
de Venise»), de la proposition autrichienne pour un protocole
additionnel à la CEDH, du projet de protocole additionnel à la CEDH
inclus dans la Recommandation 1201 (1993) de l’Assemblée, ainsi que
d’autres propositions. Cet examen a débouché sur un rapport du CDDH au
Comité des Ministres du 8 septembre 1993, rapport qui présente diverses
normes juridiques qui pourraient être adoptées dans ce domaine, ainsi
que les instruments juridiques dans lesquels elles pourraient être
concrétisées. Dans ce contexte, le CDDH a relevé qu’il n’y a pas de
consensus sur l’interprétation du terme «minorités nationales». 5.
Le pas décisif a été franchi lorsque les chefs d’Etat et de
gouvernement des Etats membres du Conseil de l’Europe se sont réunis au
Sommet, à Vienne, du 8 au 9 octobre 1993. A cette occasion, ils sont
convenus que les minorités nationales que les bouleversements de
l’histoire ont établies en Europe doivent être protégées et respectées
afin de contribuer ainsi à la stabilité et la paix. Ils ont notamment
décidé de souscrire des engagements juridiques relatifs à la protection
des minorités nationales. A l’annexe II de la Déclaration de Vienne, le
Comité des Ministres a été chargé inter alia : · de rédiger à
bref délai une convention-cadre précisant les principes que les Etats
contractants s’engagent à respecter pour assurer la protection des
minorités nationales. Cet instrument serait ouvert également à la
signature des Etats non membres ; · d’engager les travaux de
rédaction d’un protocole complétant la Convention européenne des Droits
de l’Homme dans le domaine culturel par des dispositions garantissant
des droits individuels, notamment pour les personnes appartenant à des
minorités nationales. 6. Le 4 novembre 1993, le Comité des
Ministres a mis en place un Comité ad hoc pour la protection des
minorités nationales (CAHMIN). Son mandat reflétait les décisions
prises à Vienne. Fin janvier 1994, ce comité, composé d’experts issus
des Etats membres du Conseil de l’Europe, a commencé ses travaux,
auxquels ont participé des représentants du CDDH, du Conseil de la
coopération culturelle (CDCC), du Comité directeur sur les moyens de
communication de masse (CDMM) et de la Commission européenne pour la
démocratie par le droit. Le Haut-Commissaire pour les minorités
nationales de la CSCE et la Commission des Communautés européennes ont
également participé aux travaux en tant qu’observateurs. 7. Le 15
avril 1994, le CAHMIN a soumis au Comité des Ministres un rapport
intérimaire, qui a été ensuite communiqué à l’Assemblée parlementaire
(Doc. 7109). En mai 1994, lors de la 94e session du Comité
des Ministres, celui-ci a exprimé sa satisfaction quant aux progrès
accomplis dans l’exécution du mandat découlant de la Déclaration de
Vienne. 8. Un certain nombre de dispositions de la
Convention-cadre appelant un arbitrage politique, ainsi que les
dispositions relatives à la surveillance de la mise en œuvre de la
Convention-cadre, ont été élaborées par le Comité des Ministres (517bis
réunion des Délégués des Ministres, 7 octobre 1994). 9. Le CAHMIN
a décidé au cours de sa réunion du 10 au 14 octobre 1994 de soumettre
le projet de Convention-cadre au Comité des Ministres, qui a adopté le
texte à la 95e session ministérielle tenue le 10 novembre
1994. La Convention-cadre a été ouverte à la signature des Etats
membres du Conseil de l’Europe le 1er février 1995. CONSIDÉRATIONS GÉNÉRALES OBJECTIFS DE LA CONVENTION-CADRE 10.
La Convention-cadre est le premier instrument multilatéral
juridiquement contraignant consacré à la protection des minorités
nationales en général. Son but est de préciser les principes juridiques
que les Etats s’engagent à respecter pour assurer la protection des
minorités nationales. Ainsi, le Conseil de l’Europe a donné suite aux
souhaits exprimés dans la Déclaration de Vienne (annexe II) de traduire
aussi largement que possible les engagements politiques adoptés par la
Conférence sur la sécurité et la coopération en Europe (CSCE) dans des
instruments juridiques. Approches et concepts fondamentaux 11.
Etant donné la diversité des situations et la variété des problèmes à
résoudre, il a été décidé d’opter pour une Convention-cadre qui
contienne pour l’essentiel des dispositions-programmes définissant
certains objectifs que les Parties s’engageront à poursuivre. Ces
dispositions, qui ne seront pas directement applicables, laisseront aux
Etats concernés une marge d’appréciation dans la mise en œuvre des
objectifs qu’ils se sont engagés à atteindre et permettront ainsi à
chacun d’entre eux de tenir compte de situations particulières. 12.
Il convient également d’observer que la Convention-cadre ne contient
aucune définition de la notion de «minorité nationale». Ce faisant, il
a été décidé d’adopter une approche pragmatique, fondée sur le constat
qu’il n’est pas possible, au stade actuel, de parvenir à une définition
susceptible de recueillir le soutien global de tous les Etats membres
du Conseil de l’Europe. 13. La mise en œuvre des principes
énoncés dans la présente Convention-cadre se fera au moyen de
législations nationales et de politiques gouvernementales appropriées.
Elle n’implique la reconnaissance d’aucun droit collectif. Elle vise à
assurer la protection de personnes appartenant à des minorités
nationales qui peuvent exercer leurs droits individuellement ou
conjointement avec d’autres (voir article 3, paragraphe 2). A cet
égard, elle suit l’approche de textes adoptés par d’autres
organisations internationales. Structure de la Convention-cadre 14. Outre son préambule, la Convention-cadre comprend cinq titres. 15.
Les dispositions du titre I contiennent les énoncés généraux de
certains principes fondamentaux pouvant servir à préciser les autres
dispositions de fond de la Convention-cadre. 16. Le titre II contient une série de principes spécifiques. 17. Le titre III contient diverses dispositions concernant l’interprétation et l’application de la Convention-cadre. 18. Le titre IV contient des dispositions sur la surveillance de la mise en œuvre de la Convention-cadre. 19.
Enfin, le titre V contient les clauses finales qui s’inspirent du
modèle de clauses finales pour les conventions et accords conclu au
sein du Conseil de l’Europe. COMMENTAIRES SUR LES DISPOSITIONS DE LA CONVENTION-CADRE PRÉAMBULE 20.
Le préambule explique les raisons pour lesquelles la Convention-cadre a
été élaborée et expose certaines préoccupations fondamentales de ses
auteurs. Ses premiers mots indiquent clairement que la Convention-cadre
peut être signée et ratifiée par des Etats non membres du Conseil de
l’Europe (voir articles 27 et 29). 21. Le préambule fait
référence au but statutaire du Conseil de l’Europe ainsi qu’à l’un des
moyens d’atteindre ce but : la sauvegarde et le développement des
droits de l’homme et des libertés fondamentales. 22. Il fait
également référence à la Déclaration adoptée à Vienne par les chefs
d’Etat et de gouvernement des Etats membres du Conseil de l’Europe,
document qui a jeté les bases de la Convention-cadre (voir également
paragraphe 5). Le texte du préambule s’inspire en fait, dans une large
mesure, de la Déclaration et en particulier de son annexe II. Il en va
de même pour le choix des engagements prévus aux titres I et II de la
Convention-cadre. 23. Le préambule reconnaît d’une façon non
exhaustive trois autres sources d’inspiration du contenu de la
Convention-cadre : la Convention de sauvegarde des Droits de l’Homme et
des Libertés fondamentales (CEDH), ainsi que les instruments des
Nations Unies et de la CSCE qui contiennent des engagements relatifs à
la protection des minorités nationales. 24. Le préambule reflète
les préoccupations du Conseil de l’Europe et de ses Etats membres face
à la mise en danger de l’existence des minorités nationales et
s’inspire de l’article 1, paragraphe 1, de la Déclaration des droits
des personnes appartenant à des minorités nationales ou ethniques,
religieuses et linguistiques des Nations Unies (Résolution 47/135
adoptée par l’Assemblée générale le 18 décembre 1992). 25. Etant
donné que la Convention-cadre est également ouverte aux Etats non
membres du Conseil de l’Europe et afin d’assurer une approche plus
complète, il a été décidé d’inclure certains principes dont découlent
des droits et libertés déjà garantis dans la CEDH ou dans ses
protocoles additionnels (voir également, à cet égard, l’article 23 de
la Convention-cadre). 26. La référence aux conventions et
déclarations des Nations Unies rappelle les travaux réalisés au niveau
mondial, par exemple dans le Pacte international relatif aux droits
civils et politiques (article 27) et dans la Déclaration des droits des
personnes appartenant à des minorités nationales ou ethniques,
religieuses et linguistiques. Cependant, cette référence ne s’étend à
aucune définition d’une minorité nationale qui pourrait être contenue
dans ces textes. 27. La référence aux engagements pris dans ce
domaine au sein de la CSCE reflète le désir exprimé dans l’annexe II de
la Déclaration de Vienne de voir le Conseil de l’Europe s’employer à
traduire aussi largement que possible ces engagements politiques dans
des instruments juridiques. Le document de Copenhague, en particulier,
a fourni des orientations utiles pour la rédaction de la
Convention-cadre. 28. L’avant-dernier paragraphe du préambule
précise l’objectif principal de la Convention-cadre : assurer la
protection effective des minorités nationales et des droits des
personnes appartenant à ces dernières. Il souligne également que cette
protection devrait être assurée conformément au principe de la
prééminence du droit et dans le respect de l’intégrité territoriale et
de la souveraineté nationale. 29. L’objet du dernier paragraphe
est d’indiquer que les dispositions contenues dans la présente
Convention-cadre ne sont pas directement applicables. Il ne vise pas le
droit et la pratique des Parties en matière de réception des traités
internationaux dans l’ordre juridique interne. TITRE I Article 1 30.
L’article 1 a pour objet principal de spécifier que la protection des
minorités nationales, qui fait partie intégrante de la protection des
droits de l’homme, ne relève pas du domaine réservé des Etats. Le fait
de préciser que cette protection «fait partie intégrante de la
protection internationale des droits de l’homme» ne confère en rien une
quelconque compétence d’interprétation de la présente Convention-cadre
aux organes institués par la CEDH. 31. L’article fait référence à
la protection des minorités nationales en tant que telles et à la
protection des droits et libertés des personnes appartenant à ces
minorités. Cette distinction et la différence dans la rédaction
indiquent clairement qu’il n’est pas envisagé de reconnaître des droits
collectifs aux minorités nationales (voir également le commentaire sur
l’article 3). Les Parties reconnaissent toutefois que la protection
d’une minorité nationale peut être assurée par la protection des droits
des personnes appartenant à cette minorité. Article 2 32.
Cet article énonce un ensemble de principes régissant l’application de
la Convention-cadre. Il s’inspire, entre autres, de la Déclaration des
Nations Unies relative aux principes de droit international touchant
les relations amicales et la coopération entre les Etats conformément à
la Charte des Nations Unies (Résolution 2625 (XXV) de l’Assemblée
générale du 24 octobre 1970). Les principes contenus dans cette
disposition ont un caractère général, mais ils présentent un intérêt
particulier pour le domaine couvert par la Convention-cadre. Article 3 33.
Cet article contient deux principes qui, tout en étant distincts, ne
sont pas sans rapport l’un avec l’autre et qui sont exposés dans deux
paragraphes différents. Paragraphe 1 34. Le
paragraphe 1 garantit tout d’abord à toute personne appartenant à une
minorité nationale le droit de choisir librement d’être traitée ou de
ne pas être traitée comme telle. Il laisse à chacune de ces personnes
le droit de décider si elle souhaite ou non bénéficier de la protection
découlant des principes de la Convention-cadre. 35. Ce paragraphe
n’implique pas le droit pour un individu de choisir arbitrairement
d’appartenir à une quelconque minorité nationale. Le choix subjectif de
l’individu est indissociablement lié à des critères objectifs
pertinents pour l’identité de la personne. 36. Le paragraphe 1
prévoit en outre qu’aucun désavantage ne doit résulter ni du libre
choix garanti par cette disposition ni de l’exercice des droits qui y
sont liés. Cette disposition a pour objet de s’assurer que la
jouissance de ce libre choix ne fasse pas non plus l’objet d’atteintes
indirectes. Paragraphe 2 37. Le paragraphe 2
dispose que les droits et libertés découlant des principes énoncés dans
la Convention-cadre peuvent être exercés individuellement et en commun
avec d’autres. L’exercice en commun des droits et libertés est distinct
de la notion de droits collectifs. Le mot «autres» est entendu dans un
sens aussi large que possible, en couvrant les personnes appartenant à
la même minorité nationale, à une autre minorité nationale ou à la
majorité. TITRE II Article 4 38.
Cet article vise à s’assurer que les principes d’égalité et de
non-discrimination s’appliquent aux personnes appartenant aux minorités
nationales. Les dispositions de cet article doivent s’interpréter dans
le contexte de la Convention-cadre. Paragraphes 1 et 2 39.
Le paragraphe 1 exprime de façon classique ces deux principes. Le
paragraphe 2 souligne que la promotion de l’égalité pleine et effective
entre les personnes appartenant à une minorité nationale et celles
appartenant à la majorité peut exiger l’adoption, par les Parties, de
mesures spéciales qui tiennent compte des conditions spécifiques des
intéressés. Ces mesures doivent être adéquates, c’est-à-dire conformes
au principe de proportionnalité, pour éviter tant la violation des
droits d’autrui que la discrimination à l’égard des autres personnes.
Ce principe exige notamment que ces mesures n’aient pas une durée plus
longue ou une portée plus large qu’il n’est nécessaire pour atteindre
l’objectif de l’égalité pleine et effective. 40. La
Convention-cadre ne contient pas de disposition séparée traitant
spécifiquement du principe de l’égalité des chances. L’inclusion d’une
telle disposition a été jugée inutile, le principe étant déjà implicite
dans le paragraphe 2 de cet article. Etant donné le principe de
non-discrimination énoncé au paragraphe 1, il en a été jugé de même
pour la liberté de circulation. Paragraphe 3 41.
Le paragraphe 3 a pour objet de préciser que les mesures évoquées au
paragraphe 2 ne doivent pas être considérées comme contrevenant aux
principes d’égalité et de non-discrimination. Cette disposition vise à
assurer aux personnes appartenant à des minorités nationales une
égalité effective, tout comme pour les personnes appartenant à la
majorité. Article 5 42. Cet article vise
essentiellement à s’assurer que les personnes appartenant à des
minorités nationales peuvent conserver et développer leur culture,
ainsi que préserver leur identité. Paragraphe 1 43.
Le paragraphe 1 consacre l’obligation de promouvoir les conditions
nécessaires pour réaliser cet objectif. Il énumère quatre éléments
essentiels de l’identité d’une minorité nationale. Il n’implique pas
que la simple existence de différences ethniques, culturelles,
linguistiques ou religieuses crée nécessairement des minorités
nationales (voir à cet égard le rapport de la réunion d’experts de la
CSCE tenue à Genève en 1991, section II, paragraphe 4). 44. La
référence à des «traditions» n’implique pas l’approbation ou
l’acceptation de pratiques contraires au droit national ou aux normes
internationales. Les pratiques traditionnelles trouvent leurs limites
dans le respect de l’ordre public. Paragraphe 2 45.
Le paragraphe 2 a pour objet de protéger les personnes appartenant à
des minorités nationales de toute assimilation contre leur volonté. Il
n’interdit pas l’assimilation volontaire. 46. Il n’empêche pas
non plus les Parties de prendre des mesures dans le cadre d’une
politique générale d’intégration. Il reconnaît ainsi l’importance de la
cohésion sociale et reflète le désir exprimé dans le préambule de voir
la diversité culturelle être une source ainsi qu’un facteur, non de
division, mais d’enrichissement pour chaque société. Article 6 47.
Cet article reflète les préoccupations exprimées dans l’annexe III de
la Déclaration de Vienne (Déclaration et Plan d’action sur la lutte
contre le racisme, la xénophobie, l’antisémitisme et l’intolérance). Paragraphe 1 48.
Le paragraphe 1 insiste sur l’esprit de tolérance et le dialogue
interculturel, et souligne l’importance de la promotion par les Parties
du respect et de la compréhension mutuels et de la coopération entre
toutes les personnes vivant sur leur territoire. L’éducation, la
culture et les médias sont mentionnés spécifiquement ici parce qu’ils
sont considérés comme présentant un intérêt particulier pour la
réalisation de ces objectifs. 49. Afin de renforcer la cohésion
sociale, ce paragraphe vise, entre autres, à favoriser la tolérance et
le dialogue interculturel par la suppression des barrières entre les
personnes appartenant à des groupes ethniques, culturels, linguistiques
et religieux, en encourageant les organisations et mouvements
interculturels qui cherchent à promouvoir le respect et la
compréhension mutuels et à intégrer ces personnes dans la société tout
en préservant leur identité. Paragraphe 2 50.
Cette disposition s’inspire en grande partie du paragraphe 40.2 du
document de Copenhague de la CSCE. L’obligation de protéger concerne
tous ceux qui pourraient être victimes de menaces ou d’actes de
discrimination, d’hostilité ou de violence, quelle que soit la source
de ces menaces ou actes. Article 7 51. Cet article a
pour objet de sauvegarder le respect du droit de toute personne
appartenant à une minorité nationale aux libertés fondamentales
consacrées dans cet article. Ces libertés ont bien entendu un caractère
universel, autrement dit elles s’appliquent à toutes les personnes, que
celles-ci appartiennent ou non à une minorité nationale (voir par
exemple les dispositions correspondantes des articles 9, 10 et 11 de la
CEDH), mais elles sont particulièrement pertinentes pour la protection
des minorités nationales. Pour les raisons indiquées ci-dessus dans le
commentaire sur le préambule, il a été décidé d’inclure certains
engagements qui figurent déjà dans la CEDH. 52. Cette disposition
peut impliquer pour les Parties certaines obligations positives
destinées à protéger les libertés mentionnées contre des violations qui
ne seraient pas le fait des Etats. La possibilité que de telles
obligations positives découlent de la CEDH a été reconnue par la Cour
européenne des Droits de l’Homme. 53. Certaines des libertés consacrées par l’article 7 sont développées dans les articles 8 et 9. Article 8 54.
Cet article contient des règles plus détaillées que l’article 7 pour la
protection de la liberté de religion. Il reprend dans une disposition
unique plusieurs éléments des paragraphes 32.2, 32.3 et 32.6 du
document de Copenhague de la CSCE. Cette liberté est certes reconnue à
tous et, conformément à l’article 4, les personnes appartenant à une
minorité nationale doivent en bénéficier également. Etant donné
l’importance de cette liberté dans le présent contexte, il a toutefois
paru particulièrement opportun de mettre celle-ci en exergue. Article 9 55. Cet article contient des règles plus détaillées que l’article 7 pour la protection de la liberté d’expression. Paragraphe 1 56.
La première phrase est calquée sur la deuxième phrase de l’article 10,
paragraphe 1, de la CEDH. Bien que cette phrase fasse spécifiquement
référence à la liberté de recevoir et de communiquer des informations
et des idées dans la langue minoritaire, elle implique également la
liberté de recevoir et de communiquer des informations et des idées
dans la langue majoritaire ou dans d’autres langues. 57. La
deuxième phrase du paragraphe contient l’engagement de veiller à ce
qu’il n’y ait pas de discrimination dans l’accès aux médias.
L’expression «dans le cadre de leur système législatif» a été insérée
pour respecter les dispositions constitutionnelles qui peuvent limiter
la mesure dans laquelle une Partie peut réglementer l’accès aux médias. Paragraphe 2 58. Ce paragraphe est calqué sur la troisième phrase de l’article 10, paragraphe 1, de la CEDH. 59.
Le régime d’autorisation des entreprises de radio sonore, télévision ou
cinéma doit être non discriminatoire et fondé sur des critères
objectifs. L’insertion de ces conditions, qui ne sont pas expressément
mentionnées dans la troisième phrase de l’article 10, paragraphe 1, de
la CEDH, a été jugée importante pour un instrument, destiné à protéger
les personnes appartenant à une minorité nationale. 60. Les mots
«radio sonore», qui apparaissent également au paragraphe 3 de cet
article, ne figurent pas dans la phrase correspondante de l’article 10,
paragraphe 1, de la CEDH. Ils reflètent simplement la terminologie
moderne et n’impliquent aucune différence substantielle par rapport à
l’article 10 de la CEDH. Paragraphe 3 61. La
première phrase de ce paragraphe, qui traite de la création et de
l’utilisation de médias écrits, contient un engagement essentiellement
négatif, tandis que la deuxième phrase, libellée d’une manière plus
souple, met l’accent sur une obligation positive dans le domaine de la
radio sonore et de la télévision (par exemple l’attribution de
fréquences). Cette distinction tient à la pénurie relative des
fréquences disponibles et à la nécessité d’une réglementation dans le
domaine de la radiodiffusion. Il n’a pas été fait expressément
référence au droit des personnes appartenant à une minorité nationale
de rechercher des fonds pour établir des médias, ce droit étant jugé
évident. Paragraphe 4 62. Ce paragraphe
souligne la nécessité de mesures spéciales visant à la fois à faciliter
l’accès aux médias des personnes appartenant à des minorités nationales
et à promouvoir la tolérance et le pluralisme culturel. L’expression
«mesures adéquates» a été utilisée pour les raisons indiquées dans le
commentaire sur l’article 4, paragraphe 2 (voir paragraphe 39), où elle
est également employée. Ce paragraphe complète l’engagement figurant à
la dernière phrase de l’article 9, paragraphe 1. Les mesures visées
dans ce paragraphe pourraient consister, par exemple, à allouer des
fonds pour la diffusion d’émissions ou la production de programmes
traitant des questions intéressant les minorités et/ou permettant un
dialogue entre les groupes, ou à encourager, sous réserve du respect du
principe d’indépendance éditoriale, les éditeurs et les radiodiffuseurs
à permettre aux minorités nationales d’accéder à leurs médias. Article 10 Paragraphe 1 63.
La reconnaissance du droit de toute personne appartenant à une minorité
nationale d’utiliser librement et sans entrave sa langue minoritaire
est particulièrement importante. En effet, l’utilisation de la langue
minoritaire constitue pour ces personnes l’un des principaux moyens
d’affirmer et de préserver leur identité. Elle est aussi un moyen pour
ces personnes d’exercer leur liberté d’expression. «En public»
signifie, par exemple, sur la place publique, à l’extérieur, en
présence d’autres personnes, mais ne vise en aucun cas les relations
avec les autorités publiques, objet du paragraphe 2 de cette
disposition. Paragraphe 2 64. Cette
disposition ne régit pas toutes les relations entre l’individu
appartenant à une minorité nationale et les autorités publiques. Ne
sont, en effet, visées que les seules autorités administratives. Ces
dernières doivent toutefois être entendues au sens large, englobant par
exemple le médiateur. Tenant compte des éventuelles difficultés d’ordre
financier, administratif, notamment dans le domaine militaire, et
technique relatives à l’utilisation de la langue minoritaire dans les
rapports entre les personnes appartenant à des minorités nationales et
les autorités administratives, cette disposition a été libellée de
façon très souple, laissant une marge d’appréciation importante aux
Parties. 65. Une fois les deux conditions du paragraphe 2
réunies, les Parties devront s’efforcer d’assurer, dans toute la mesure
du possible, l’utilisation d’une langue minoritaire dans les rapports
avec les autorités administratives. Il appartient à l’Etat de s’assurer
de la réalité d’un «besoin réel» sur la base de critères objectifs.
Bien que les Etats doivent tout mettre en œuvre pour réaliser ce
principe, la formule «dans la mesure du possible» indique que
différents facteurs, notamment les moyens financiers de la Partie
concernée, pourront être pris en considération. 66. L’engagement
des Parties relatif à l’usage de la langue minoritaire n’affectera en
rien le statut de la ou des langues officielles du pays concerné. Par
ailleurs, c’est délibérément que la Convention-cadre ne définit pas
«les aires géographiques d’implantation substantielle ou traditionnelle
des personnes appartenant à des minorités nationales». Il a, en effet,
semblé préférable de choisir une formulation souple permettant de tenir
compte des situations particulières des Parties concernées. Les mots
«implantation... traditionnelle» font référence non pas à des minorités
historiques, mais à celles qui vivent toujours sur la même aire
géographique (voir également article 11, paragraphe 3, et article 14,
paragraphe 2). Paragraphe 3 67. Cette
disposition se fonde sur certains éléments contenus aux articles 5 et 6
de la Convention européenne des Droits de l’Homme. Elle ne va pas
au-delà des garanties accordées par ces articles. Article 11 Paragraphe 1 68.
Compte tenu des implications pratiques de cet engagement, cette
disposition est libellée de façon à laisser aux Parties la possibilité
de l’appliquer en tenant compte des particularités de leur situation.
Ainsi les Parties peuvent utiliser l’alphabet de la langue officielle
pour l’écriture du(des) nom(s) d’une personne appartenant à une
minorité nationale dans sa(leur) version phonétique. Les personnes qui,
dans le passé, ont été contraintes d’abandonner leur(s) nom(s), ou dont
le(s) nom(s) a(ont) été modifié(s) de force, devraient avoir la
possibilité de reprendre leur(s) nom(s) d’origine, sous réserve
évidemment d’un abus de droit et d’un changement de nom(s) dans un but
frauduleux. Il est entendu que les systèmes juridiques des Parties
respecteront, à cet égard, les principes internationaux relatifs à la
protection des minorités nationales. Paragraphe 2 69.
L’engagement visé dans ce paragraphe implique la possibilité de
présenter «dans sa langue minoritaire des enseignes, inscriptions et
autres informations de caractère privé exposées à la vue du public».
Naturellement, cela ne saurait exclure que les personnes appartenant à
des minorités nationales devraient également utiliser la langue
officielle et/ou d’autres langues minoritaires. L’expression «de
caractère privé» se réfère à tout ce qui ne revêt pas un caractère
officiel. Paragraphe 3 70. Cet article vise à
encourager la possibilité d’utiliser aussi la langue minoritaire pour
des dénominations locales, noms de rue et autres indications
topographiques destinés au public. Les Etats pourront mettre en œuvre
cette disposition en tenant dûment compte de leurs conditions
spécifiques et de leur système législatif, y compris, le cas échéant,
d’accords avec d’autres Etats. Dans le domaine couvert par cette
disposition, il est entendu que les Parties ne sont soumises à aucune
obligation de conclure des accords avec d’autres Etats. Inversement, la
possibilité de conclure de tels accords n’est pas exclue. Il est
également entendu que la nature juridiquement contraignante d’accords
existants demeure inchangée. Cette disposition n’implique aucune
reconnaissance officielle des dénominations locales dans les langues
minoritaires. Article 12 71. Cet engagement vise à
promouvoir, dans une perspective interculturelle (voir article 6,
paragraphe 1), la connaissance de la culture, de l’histoire, de la
langue et de la religion à la fois des minorités nationales et de la
majorité. L’objectif est de créer un climat de tolérance et de
dialogue, tel que mentionné dans le préambule de la Convention-cadre et
dans l’annexe II à la Déclaration de Vienne des chefs d’Etat et de
gouvernement. La liste contenue au deuxième paragraphe n’est pas
exhaustive et les mots «d’accès aux manuels scolaires» incluent la
publication de manuels scolaires et leur acquisition dans d’autres
pays. L’engagement de promouvoir l’égalité des chances dans l’accès à
l’éducation, à tous les niveaux, pour les personnes appartenant à des
minorités nationales reflète un souci exprimé dans la Déclaration de
Vienne. Article 13 Paragraphe 1 72.
L’engagement des Parties à reconnaître aux personnes appartenant à des
minorités nationales le droit de créer et de gérer leurs propres
établissements privés d’enseignement et de formation est formulé sous
réserve de leur système éducatif, et notamment de la réglementation en
matière d’enseignement obligatoire. Les établissements visés dans ce
paragraphe pourront être soumis aux mêmes contrôles que les autres
établissements, notamment en ce qui concerne la qualité de
l’enseignment. Les conditions d’enseignement remplies, il est important
que les diplômes décernés soient officiellement reconnus. La
législation nationale sur ces points doit se fonder sur des critères
objectifs et respecter le principe de la non-discrimination. Paragraphe 2 73.
L’exercice du droit visé au paragraphe 1 n’implique aucune obligation
financière à la charge de la Partie concernée mais n’exclut pas non
plus la possibilité d’une telle contribution. Article 14 Paragraphe 1 74.
L’engagement des Parties à reconnaître à toute personne appartenant à
une minorité nationale le droit d’apprendre sa langue minoritaire porte
sur l’un des principaux moyens pour ces personnes d’affirmer et de
préserver leur identité. Il ne souffre aucune exception. Sans préjudice
des principes figurant au paragraphe 2, ce paragraphe n’implique pas
d’actions positives, notamment d’ordre financier, de la part de l’Etat. Paragraphe 2 75.
Cette disposition concerne l’enseignement de et dans la langue
minoritaire. Tenant compte des éventuelles difficultés d’ordre
financier, administratif et technique de l’enseignement de ou dans la
langue minoritaire, cette disposition a été libellée de façon très
souple laissant une marge d’appréciation importante aux Parties.
L’obligation de s’efforcer d’assurer l’enseignement de ou dans la
langue minoritaire dépend de plusieurs éléments, notamment «une demande
suffisante» des personnes appartenant à des minorités nationales. La
formule «dans la mesure du possible» signifie que cet enseignement
dépend des moyens disponibles de la Partie concernée. 76. Le
texte ne donne délibérément aucune définition de l’expression «demande
suffisante», permettant ainsi aux Parties, par cette formulation
souple, de tenir compte des situations particulières dans leur pays. Il
laisse aux Parties le choix des moyens et structures pour assurer
l’enseignement visé, en fonction de leur système éducatif. 77.
Les alternatives formulées dans ce paragraphe - «... la possibilité
d’apprendre la langue minoritaire ou de recevoir un enseignement dans
cette langue» - ne s’excluent pas ; même si l’article 14, paragraphe 2,
n’impose aucune obligation de dispenser l’enseignement de et dans la
langue minoritaire, il n’empêche pas les Etats Parties de le faire.
L’enseignement bilingue pourrait être l’un des moyens de réaliser
l’objectif de cette disposition. L’engagement énoncé dans ce paragraphe
pourrait être étendu à l’éducation préscolaire. Paragraphe 3 78.
La possibilité d’apprendre la langue minoritaire ou de recevoir un
enseignement dans cette langue se fera sans préjudice de
l’apprentissage de la langue officielle ou de l’enseignement dans cette
langue. La connaissance de la langue officielle est en effet un facteur
de cohésion sociale et d’intégration. 79. Il appartient aux Etats
qui connaissent plus d’une langue officielle de régler les questions
particulières qu’entraîne la mise en œuvre de cette disposition. Article 15 80.
Cet article énonce l’engagement des Parties à créer les conditions
nécessaires à la participation effective de personnes appartenant à des
minorités nationales à la vie culturelle, sociale et économique, ainsi
qu’aux affaires publiques, en particulier celles les concernant. Il
vise notamment la promotion d’une égalité effective entre les personnes
appartenant à une minorité nationale et celles appartenant à la
majorité. Afin de créer les conditions nécessaires à la participation
effective des personnes appartenant à des minorités nationales, les
Parties pourraient - dans le cadre de leur ordre constitutionnel -
promouvoir notamment les actions suivantes : · la consultation de
ces personnes par des procédures appropriées et, en particulier, à
travers leurs institutions représentatives, lorsque les Parties
envisagent des mesures législatives ou administratives susceptibles de
les toucher directement ; · l’association de ces personnes à
l’élaboration, à la mise en œuvre et à l’évaluation des plans et
programmes de développement national et régional, susceptibles de les
toucher directement ; · la réalisation d’études, en coopération
avec ces personnes, afin d’évaluer l’incidence que les activités de
développement prévues pourraient avoir pour elles ; · la
participation effective de personnes appartenant à des minorités
nationales dans les processus de prise de décision et dans les
instances élues à la fois aux plans national et local ; · des formes décentralisées ou locales d’administration. Article 16 81.
Cet article a pour objet d’offrir une protection contre les mesures qui
modifient les proportions relatives de la population dans les aires
géographiques où résident des personnes appartenant à des minorités
nationales et qui visent à limiter les droits et libertés découlant de
la présente Convention-cadre. A titre d’exemples de telles mesures, on
pourrait citer l’expropriation, l’expulsion ou la modification des
limites des circonscriptions administratives en vue de limiter la
jouissance de ces droits et libertés (gerrymandering). 82.
L’article n’interdit que les mesures qui ont pour but de porter
atteinte aux droits et libertés découlant de la Convention-cadre. Il a
été jugé impossible d’étendre l’interdiction aux mesures ayant pour
effet de limiter ces droits et libertés, étant donné que ces mesures
peuvent être parfois entièrement justifiées et légitimes (par exemple,
le déplacement des habitants d’un village en vue de la construction
d’un barrage). Article 17 83. Cet article contient
deux engagements qui sont importants pour le maintien et le
développement de la culture des personnes appartenant à une minorité
nationale et pour la sauvegarde de leur identité (voir également
article 5, paragraphe 1). Le premier paragraphe traite du droit
d’établir et de maintenir, librement et pacifiquement, des contacts
au-delà des frontières nationales, tandis que le deuxième paragraphe
protège le droit de participer aux activités des organisations non
gouvernementales (voir également, à cet égard, les dispositions de
l’article 7 relatives à la liberté de réunion et d’association). 84.
Les dispositions de cet article sont fondées pour une large part sur
les paragraphes 32.4 et 32.6 du document de Copenhague de la CSCE. Il a
été jugé inutile d’inclure dans le texte une disposition expresse sur
le droit d’établir et de maintenir des relations à l’intérieur du
territoire d’un Etat, étant donné qu’on a considéré que ce point était
suffisamment couvert par d’autres dispositions de la Convention-cadre,
notamment l’article 7 sur la liberté de réunion et d’association. Article 18 85.
Cet article encourage les Parties à conclure, outre les instruments
internationaux existants et là où les situations spécifiques le
justifient, des accords bilatéraux et multilatéraux pour la protection
des minorités nationales. Il stimule également la coopération
transfrontalière. Comme le souligne la Déclaration de Vienne et son
annexe II, ces accords et cette coopération sont importants pour
favoriser la tolérance, la prospérité, la stabilité et la paix. Paragraphe 1 86.
Des accords bilatéraux et multilatéraux tels qu’ils sont envisagés dans
ce paragraphe pourraient, par exemple, être conclu dans les domaines de
la culture, de l’éducation et de l’information. Paragraphe 2 87.
Ce paragraphe souligne l’importance de la coopération transfrontalière.
L’échange d’informations et d’expériences entre les Etats est un outil
important pour la promotion de la compréhension et de la confiance
mutuelles. La coopération transfrontalière en particulier permet de
faire du «sur-mesure» en fonction des besoins des personnes concernées. Article 19 88.
Cet article prévoit la possibilité de limitations, de restrictions ou
de dérogations. Lorsque les engagements inclus dans la présente
Convention-cadre ont leur pendant dans d’autres instruments
internationaux, notamment dans la CEDH, seules les limitations,
restrictions ou dérogations prévues dans ces instruments sont permises.
Lorsque les engagements inclus dans la présente Convention-cadre n’ont
aucun pendant dans d’autres instruments internationaux, les seules
limitations, restrictions ou dérogations permises sont celles qui,
figurant dans d’autres instruments internationaux (tels que la CEDH)
pour des engagements différents, sont pertinentes. TITRE III Article 20 89.
Les personnes appartenant à des minorités nationales ont l’obligation
de respecter la Constitution et les autres lois nationales. Il est
cependant clair que ce renvoi à la législation nationale ne donne pas
aux Parties la faculté de ne pas respecter les dispositions de la
Convention-cadre. Les personnes appartenant à des minorités nationales
doivent, en outre, respecter les droits d’autrui. Référence est faite à
cet égard à la situation où les personnes appartenant à une minorité
nationale sont minoritaires au plan national, mais sont majoritaires
dans une partie du territoire de l’Etat. Article 21 90.
Cette disposition insiste sur l’importance des principes fondamentaux
du droit international et précise que la protection des personnes
appartenant à des minorités nationales doit se faire dans le respect
desdits principes. Article 22 91. Cette disposition
- qui s’inspire de l’article 60 de la CEDH - exprime le principe dit
«de faveur». Elle a pour but de réserver l’application de textes de
droit national ou de droit international relatifs aux droits de l’homme
qui seraient plus favorables aux personnes appartenant à des minorités
nationales. Article 23 92. Cette disposition traite
des relations entre la Convention-cadre et la Convention de sauvegarde
des Droits de l’Homme et des Libertés fondamentales, à laquelle le
préambule se réfère. La Convention-cadre ne saurait en aucun cas
modifier la garantie des droits et libertés contenus dans la Convention
de sauvegarde des Droits de l’Homme et des Libertés fondamentales. Au
contraire, les droits et libertés découlant des principes énoncés dans
la Convention-cadre qui ont leur pendant dans la Convention de
sauvegarde des Droits de l’Homme et des Libertés fondamentales doivent
être interprétés conformément aux dispositions de cette dernière. TITRE IV Articles 24-26 93.
Pour permettre un suivi de l’application de la Convention-cadre,
celle-ci confie au Comité des Ministres la tâche de veiller à la mise
en œuvre de la Convention-cadre par les Parties contractantes. Le
Comité des Ministres déterminera les modalités pour la participation au
mécanisme de mise en œuvre des Parties qui ne sont pas membres du
Conseil de l’Europe. 94. Chaque Partie transmet au Secrétaire
Général, périodiquement et chaque fois que le Comité des Ministres en
fait la demande, des informations relevant de la mise en œuvre de la
Convention-cadre. Le Secrétaire Général transmet ces informations au
Comité des Ministres. Cependant, le premier rapport, dont l’objectif
est de donner des informations complètes sur les mesures législatives
et autres que la Partie aura prises pour donner effet aux engagements
énoncés dans la Convention-cadre, doit être présenté dans un délai d’un
an à partir de l’entrée en vigueur de la Convention-cadre à l’égard de
la Partie concernée. Les rapports transmis ultérieurement sont destinés
à compléter les informations incluses dans le premier rapport. 95.
Afin d’assurer l’efficacité du suivi de la mise en œuvre de la
Convention-cadre, celle-ci prévoit la création d’un comité consultatif.
La tâche de ce comité consultatif est d’assister le Comité des
Ministres lorsque celui-ci évalue l’adéquation des mesures prises par
une Partie pour donner effet aux principes énoncés par la
Convention-cadre. 96. Il revient au Comité des Ministres de
fixer, dans un délai d’un an à partir de l’entrée en vigueur de la
Convention-cadre, la composition ainsi que les procédures du comité
consultatif dont les membres doivent posséder une compétence reconnue
dans le domaine de la protection des minorités nationales. 97. Le
suivi de la mise en œuvre de cette Convention-cadre s’effectuera,
autant que possible, dans le respect du principe de la transparence. A
cet égard, il serait opportun d’envisager la publication des rapports
et autres textes issus de ce suivi. TITRE V 98.
Les dispositions finales contenues dans les articles 27 à 32 sont
fondées sur le modèle de clauses finales applicables aux conventions et
accords conclu au sein du Conseil de l’Europe. Il n’y a pas d’article
concernant les réserves ; celles-ci sont autorisées pour autant
qu’elles le sont par le droit international. Hormis les articles 27 et
29, les dispositions finales n’appellent donc pas d’observation
particulière. Articles 27 et 29 99. La
Convention-cadre est ouverte à la signature des Etats membres du
Conseil de l’Europe ainsi que, sur invitation du Comité des Ministres,
à celle d’autres Etats. Il est entendu que ces «autres Etats» sont les
Etats qui participent à la Conférence sur la sécurité et la coopération
en Europe. Ces dispositions tiennent compte de la Déclaration de
Vienne, selon laquelle la Convention-cadre devait également être
ouverte à la signature des Etats non membres (voir annexe II à la
Déclaration de Vienne du Sommet du Conseil de l’Europe). Lien au bureau des traités http://conventions.coe.int/DefaultF.asp (ETS157) |
